ПОСЛЕДНАТА РАЗПРОДАЖБА ПРЕДСТОИ

проф. Кръстьо Петков

 

Как ще се случи? Ще разберем след броени седмици…

 

Разпродажбата на ниски/символични цени обичайно се ползва, когато магазинът е пред фалит, стоката е залежала и няма наплив от кандидат купувачи. В разпадащата се държава България е подготвен друг вид скоростна разпродажба: на активи - чрез привилигеровани концесии и в пряка услуга на бъдещите частни инвеститори.

Такова е крайното впечатление след запознаване с обемистия пакет от документи, съпровождащ проекта на нов Закон за концесиите.

На пръв поглед всичко е наред:

Проектозаконът е предшестван от разработване на Концепция, в която се прави юридически анализ на българското и европейското законодателство в тази област и се обосновават препоръки за приемане на нова регламентация;

Сред аргументите натежават позовавания на европейските директиви за хармонизация на националните законови уредби (междувременно срокът за транспонирането изтече);

МС е одобрил подробни „Мотиви“, налагащи промени в сега действащите нормативни актове;

Върху текстовете на закона са работилиотбрани юристи, специалисти по концесионно финансиране и т.н.

Дотук добре, що се отнася до формалната процедура на законотворчеството. Знае се обаче, че дяволът се крие в детайлите. Тази сентенция се отнася с пълна сила за новото концесионно законодателство. В случая дяволът не е един и се прикрил в конкретните формулировки на правните текстове, запълващи огромния по размер проектозакон. Именно тук са заложени разнообразни уловки, които в крайна сметка обръщат с главата надолу целта и смисъла на едно пазарно, прозрачно и конкурентно концесиониране, от което е заинтересована всяка държава с кризисна икономика.

 Казано накратко: вместо във всеки казус да се отстоява общата полза – за държавата и общините – чрез  умело подбрани и редактирани текстове се охраняват финансовите интереси на кандидатите за концесионери.

 

Лобизъм в действие

Лобизмът – политически и икономически – се прилага навсякъде по света. Но в нормалните държави той е регламентиран чрез закон и се подчинява на строги административни правила и етични кодекси. В България е обратното: почти четвърт век в НС, правителството и специализираните агенции процъфтява бизнесът „застъпничество за частни/корпоративни интереси“; той е превърнал законотворчеството, тръжните процедури и контрола за изпълнение на обществените поръчки в дейности, подвластни на посредници-лобисти без сертификат, лишени от скрупули, живеещи с представата, че са недосегаеми. И те действително са такива…

Новият закон за концесиите, ако бъде приет в този му вид, е поредната и може би най-ярка демонстрация на нерегламентирания политико-икономически лобизъм, „Марка БГ“. Ето и фактите:

Първо, Концепцията, предхождаща проектозакона, така и не беше публикувана до последно за широка дискусия. А щом като подобен стратегически документ остава за ползване в тесен кръг от политици, държавни чиновници и заинтересовани корпоративни играчи, естествено е да възникнат подозрения, че е поръчков инструмент;

Второ, сред внушителния пакет разработки, съпровождащи законопроекта за концесиите, никъде не срещаме Оценка на въздействието. Нали това беше императивно изискване пред всяко национално законодателство, което се придържа към европейските директиви за икономическа ефективност, технологична модернизация и справедливо поделени печалби между партньорите от публичния и частния сектор;

Трето, поради сложността на концесионната материя и високата степен на несигурност по отношение на възвращаемостта на вложените инвестиции, би трябвало концедентът/държавата да разполага с проверен и работещ финансово-икономически модел за оценка на ефектите от всеки предстоящ концесионен договор. Би трябвало, но в случая не е така. Проектозаконът за концесиите е заобиколил тази международна практика, предпазваща държавата и общините от съзнателно занижаване на приходите на  концесионера и надуване на прогнозните  разходи. Предвидените санкции за нарушение на правилата при определяне на концесионните такси са подозрително ниски – 5 до 10 хиляди лева (при сделка от 5 милиона лева и предварително взети комисионни тези суми имат символичен характер)

 Всичко това подсказва, че предстои разпределяне на активи и привилигеровани условия за правене на бизнес в сферата на услугите според принципа „кой каквото даде“. Или може би греша - правилото ще е: който даде повече като комисионни!

Какво още липсва  в проектозакона за концесиите?

- задължението да се подписва Споразумение за конфиденциалност при представяне на реалните експлоатационни разходи, което е стандартна международна практика;

-гаранции срещу евентуални опити на концесионера да промени на практика концесионния договор в своя полза, като прехвърля рисковете към концедента и /или реализира странични/скрити печалби;

-забрана да се залагат вземания от концесионера пред финансови институции и т.н.

-двустепенна процедура за определяне на концесионното възнаграждение – преди и след състезателния диалог и т.н.

По всяко от посочените по-горе отклонения от добрите практики за концесиониране има изработени мнения и предложения от експерти на Съюза на българските икономисти. Те бяха своевременно изпратени за ползване в хода на публичното обсъждане и дадени за сведение в МС, преди да одобри и внесе в НС въпросния законопроект. Остро критични становища по инициативата бяха оповестени от  много  НПО-та, изследователски и експертни структури, отделни граждани.  Резултатът от тези усилия е нулев!

Не е тайна, че властта направи всичко възможно, за да скъси до минимум времето за публични реакции, като включи в крайния срок и поредица от празнични дни. Което показва, че отношението на властимащите към  независимите експертизи и интересите на редовите данъкоплатци е достигнало до най-високата си точка: открито незачитане. За това свидетелстват и системните откази на ведомствата да предоставят информация на гражданите и медиите за състоянието на концесионните финанси и в частност – постъпленията на държавата.  Така административната корупция си проправя път във всички етажи на властта.

 

Законовият парадокс

Той е рядко срещан, дори в българската юриспруденция, която се тресе от правен волунтаризъм и е  поставена под пряк политически и корпоративен контрол. Имам предвид безпрецедентният факт на отмяна на един закон, какъвто е този за публично-частното партньорство (ЗПЧП) - броени месеци след като беше гласуван от НС и без да се провери в практиката неговият инвестиционен потенциал! Да припомним, че самото раждане на въпросния нормативен акт беше съпроводено с мъки, пререкания и съмнения. Фактически той  беше бойкотиран от самите управляващи, което е доста странно. Какво друго може да означава отказът им да разработят подзаконовите актове, които биха направили злополучния ЗПЧП работещ правен инструмент!

Сега вече се предлага нов, радикален „изход“ от тригодишното ходене по мъките. Публично-частно партньорство щяло да има, но … правната уредба няма да е в отделен акт, а в рамките на Закона за концесиите. Това е вторият елемент на парадокса, който се опитват да сътворят и закрепят приближените до властта български правници. Само че тук авторите на идеята попадат в нов капан, от който измъкването ще е неимоверно трудно, а цената –изчислена като пропуснати ползи и загуби – ще е неправомерно висока.

На първо място, в частта за ПЧП отново ще се разминем с европейските препоръки и практики. Експертите от Брюксел никъде изрично не са посочили, че материята за публично-частното партньорство не бива да се регламентира в специален закон. Обратно,  в поредица от документи се набляга върху приоритетното използване на подходящи, адаптирани към националните условия, модели за публично-частно партньорство в сферата на строителството и инфраструктурата, на национално, местно и транс-регионално равнище.

На второ място, в стратегическите пан-европейски инвестиционни инициативи като т.нар. План Юнкер се съдържат опции за водещо участие на държавата и общините, в съдружие с частния капитал, при реализиране на мега-проекти, чиято стойност надхвърля стотици милиони евро. В списъка на одобрените от ЕК проекти България не присъства. Нейното участие в усвояването на средствата по оперативните програми също ще бъде значително стеснено заради отстъпленията от европейския регламент (13/03/2013) за прилагане на  ПЧП. Така че седемгодишната инвестиционна суша, сполетяла българската икономика, ще продължи да блокира нейния растеж.

На трето място, при превръщането на ПЧП във второразрядна правно-икономическа материя  неизбежно ще се появят нови съмнения сред бизнеса, общините и държавните институции относно целесъобразността от използването на тази схема. И това ще се случи при положение, че вече има одобрени и задвижени иновативни проекти по модела за ПЧП в няколко региона и редица общини в България, които напредват успешно.

Не е трудно да се предвиди, че тактиката „крачка напред-две назад“ отново ще ни изиграе лоша шега при намирането на подходящи стратегически инвеститори в зле поддържани сфери на услугите и инфраструктурата. България и без това е на опашката в ЕС по обхвата на действие на ПЧП ; чака ни ново , този път дългосрочно изоставане. Редица обекти, главно в областта на  екологията и социалните услуги, науката, образованието, и здравеопазването ще останат без алтернативно финансиране по опростените процедури на ПЧП. Те, според мнението на запознати с материята, са за предпочитане пред концесионните схеми.

 

  Пропуснати ползи или умишлени щети?

От началото на прехода България натрупа солидна биография в областта на концесионирането – главно на подземните богатства. И тъй като нейната територия не е била забравена от Бога при разпределяне на най-ценните ресурси, редно е да се предположи, че държавата е взимала и продължава да получава подобаващ, пазарно обоснован дял от щедро раздаваните обекти за добив на полезни изкопаеми.

Тази материя – за използването на подземните богатства – е регламентирана в конституцията и в специален закон. Сега влиза частично и в приложното поле на новия Закон за концесиите ( кой знае защо, в неговите преходни и заключителни разпоредби).

Тук се изправяме пред  друг парадокс, сътворен от правото и политиката у нас. Върховният закон повелява едно, а специализираното законодателство и оперативното управление допускат друго! Според българската конституция подземните богатства са изключителна държавна собственост (чл.18, ал. 1 и 2) . В същия член ( ал. 6) изрично е записано: „ Държавните имоти се управляват в интерес на гражданите и обществото“.

Нека да видим как се спазва тази изрична конституционна разпоредба…

През 2012 г. броят на концесионните договори е бил 436; три години по-късно те нарастват на 685. Управленската динамика подсказва, че независимо от кризата, в тази област оправомощените органи са действали активно и – на теория – с намерение да гарантират нарастващи приходи в държавната хазна. Действителността обаче е друга, за което говорят данните от официалните правителствени съобщения:

-През 2010 г. приходите на държавата от концесиите са възлизали на символичните 40 милиона лева;

-През 2011 г. те нарастват със скромните 20 милиона лева;

- През 2012 г. се достига небивал връх от около 90 милиона лева;

-Приблизително същата сума от 90 милиона лева е получена и през 2013 г.

Излиза, че за четири години сумата на общите постъпления от концесионните договори не е надхвърлила  300 милиона лева (което е пет пъти по-малко от трансферите, които всяка година изпращат официално у дома българските емигранти). Защо е така? Специалисти по международна/сравнителна икономика многократно  посочваха, че непосредствената причина за безпрецедентната обезценка на концесионните споразумения са уникално ниските такси, които е определила държавата - в диапазона между 0,75 и 3% от приходите на концесионерите (което е над десет-петнадесет пъти по-ниска цена от установените международни стандарти и практики!) Другата причина е отсъствието на системен/последващ анализ и контрол върху свръхпечалбите и приходите от странични дейности, получавани от бенефициентите.

И двете причини са продукт на управленски решения, т.е. зад тях се крият интереси, за съжаление - анти-национални и користни - на множество клики, които са се настанили на ключови места във властовата пирамида. Колкото повече са те, колкото по-често се сменят партиите и коалициите на кормилото на властта, толкова по-дълбоко се вкоренява политическата корупция. Известно е, че в концесионирането тя е най-жилава и прикрита.

Да видим каква е статистиката за  пропуснатите ползи и нанесените щети от концесионния държавен мениджмънт „Марка БГ“? На този въпрос трудно може да се даде  отговор, подкрепен с прецизни изчисления. Това е така, защото достъпът до концесионните договори е закрит за обществеността, с оправданието, че се касаело за търговски тайни! И още, че при подготовката на концесионните документи умишлено е пренебрегнато изискването да се разработи начален модел и да се предвиди последващ финансово-икономически анализ на приходите и разходите по експлоатацията на обекта. И накрая, но не по значение – благодарение на безпрецедентната опция, от която се възползват някои концесионери - да обработват част от добитата суровина в чужбина. Което си е чиста кражба на национален доход!

Просто не е за вярване! Да разполагаш с безценни природни ресурси, да управляваш национална икономика, изпаднала в тежка депресия и лишена от достъп до външни инвестиции, да си конституционно задължен да охраняваш и експлоатираш в обществена полза подземните богатства и да стоиш безучастен пред ситуацията, която няма друго определение освен РАЗГРАБВАНЕ!

Узаконеният грабеж

Грабежите на имущество и финансов ресурс обикновено се извършват в условията на правен вакуум и при слаба власт. Това ги прави престъпна дейност и тя се преследва и наказва с цялата строгост на закона. У нас не е така: закони се коват и ремонтират непрестанно; властимащите следят отблизо концесионните опции и действат бързо – като при пожар.

Само че от техните действия досега не са пострадали ни на йота интересите и свръхпечалбите на концесионерите-хищници, които са завладели българските територии за добив на злато и сребро, манган и мед и т.н. Не се предприемат и допустимите по законов ред инициативи за преразглеждане на концесионните договори, вкл. тяхното суспендиране, когато са налице очевидни доказателства за нарушения на пазарните принципи и европейските регулации (какъвто е например скандалният случай с т.нар. американски инвестиции в Марица -Изток). Винаги, когато се предприемат някакви стъпки за промяна на статуквото, което наричам „узаконен  грабеж“, съпротивата на заинтересованите играчи – лобисти, медии, консултанти, политици се надига и в 99% от случаите печели казуса, в т.ч. в съда!

Как е възможно да се случи това в една държава, обявена за правова и  пълноправен член на ЕС? По един единствен начин – като законодателството и управленските процедури се нагласят така, че печалбите на концесионерите (както и на всеки частен субект, ползващ публични активи) да са желязно защитени, в т.ч. гарантирани срещу извънредни пазарни рискове.  Така юриспруденцията и икономическото управление се преобръщат: с лице към частния интерес и с гръб към обществения.

 За да не сме голословни с това твърдение, ще посочим няколко примери:

-Канадската фирма „Dundee Precious Metals“ печели безапелационно съдебните дела при  обжалвания за ощетяващи държавата и общината договори и екологични щети . Просто законовите разпоредби са направени така, че да не се допуснат до съдопроизводството легитимни, компетентни и силно мотивирани представител на местния и националния интерес. Иначе казано, осигурена е служебна победа;

-Договорът за „Марица 1 и 3“, гарантира привилигеровани, антипазарни условия на чуждестранния инвеститор за 25 години. В него, извън множеството секретни клаузи, се съдържат и следните екстри за „стратегическия инвеститор“: трикратно по-висока изкупна цена на произвежданата електроенергия; заплащане от държавата дори при престой на електроцентралите; санкции за забавени плащания и т.н. Що за пазарен вариант на концесиониране е този договор!  И защо не се среща в практиките на класическите пазарни системи, които се практикуват в ЕС и САЩ? Свидетели сме на върхово постижение на т.нар. рентиерска икономика, при която чрез  нерегламентиран лобизъм се осигуряват спекулативни печалби;

- По сходна схема е конструиран и проектът за концесионен договор на летище „София“. В условията на договора, за който научихме най-напред от чуждестранната преса, се съдържат възможности за укриване на печалби, прехвърляне на рискове и плащания от концесионера към потребителите (чрез повишаване на летищните такси) и т.н. И всичко това –без предварителни аргументирани и прозрачни  разчети за ползите и загубите от предстоящата сделка. По твърдение на синдикални експерти, изправени сме пред поредния гешефт:  едно потенциално печелившо предприятие се  предлага за 35 години – очевидно на предварително известен бенефициент.

Емблемата „узаконен грабеж“ се отнася и за други сектори на икономиката. Примерите са многобройни: банковите регулации за т.нар неизправни длъжници (чл. 417 от ГПК); всевъзможните такси, събирани от сарафите; лихварските надбавки; своеволното таксуване на потребители от топлофикации, водни и плажни концесионери и т.н. и т.н.

И всичко това се товари върху гърба на лишения от социална и правна защита гражданин-данъкоплатец, !

Изводът е: когато държавата, респ. политиците десижънмейкъри- са на страната на частните инвеститори и предприемачи, поръчали за себе си изкуствена/благоприятна пазарна среда;  когато законодателството е изработено във вреда на потребителите, е трудно да се постигне баланс на интересите – принцип, който е залегнал в основата на модерната концесионна икономика.

Преправянето на законите  „на парче“, формалното транспониране под натиска на ЕС, мониторинговите инструменти на Брюксел са безсилни  пред една криминализирана правно-икономическа действителност. Каквато е Българската…

Изходът е: смяна на политикономическата Система. Което започва с референдум за концесиите  и подземните богатства, последван от промени в Конституцията. Тази трансформация ще отнеме един мандат-не повече, при добра воля от страна на политиците и с перманентен елит от гражданството върху самозабравилите се елити. Упражненията по корупционно законодателство, каквито са  опитите да се ремонтират ЗПЧП и ЗПБ, като се сътвори чисто нов Супер- Закон за концесиите, да бъдат прекратени.

-