Поредният негоден нормативен акт

проф. Кръстьо Петков

Този път закондателният брак се отнася до

Проекто-Наредбата на МС за оценка на въздействието на нормативните актове

 

***

Публикувам в блога Експертно становище на СИБ , изпратено да председателите на ПГ в НС и МС, в което се съдържат бележки и препоръки за преработване на Проекто-Наредбата за оценка на въздействието на нормативните актове.

Като подзаконов акт въпросната Наредба би трябвало да конкретизира и направи работещи текстовете на приетия в началото на октомври от НС Закон за нормативните актове. Мнението на експертите на СИБ е, че недостатъците на въпросния закон не се отстраняват чрез предложения вариант на Наредба. Напротив, в сегашния си вид тя ще блокира приложението на голяма част от регламентираните в закона норми.

Изходът е: да се преработи основно Наредбата, като се вземат предвид и препоръките на други организации, които вече са изпратили свои становища за обществено обсъжздане - БСК, Американо-българската търговска камара, НПО и независими експерти и др.

За произвеждане на брак в икономиката се налагат санкции и се инкасират загуби. Системното производство на негодни закони и подзаконови акции остава ненаказуемо!

***

 

СЪЮЗ НА ИКОНОМИСТИТЕ В БЪЛГАРИЯ /СИБ/

 

ЕКСПЕРТНО СТАНОВИЩЕ

 

Относно:

Проект на Наредбата за оценка на въздействието  на нормативни актове

 

Положителен момент в прилагането на Закона за нормативните актове от 7.10.2016 г. е публикуването на вариант на Наредба за оценка на въздействие след обществено обсъждане и опит за нейното усъвършенстване чрез отчитане на  някои бележки и препоръки. В същото време е налице опит за ограничаване сферата на въздействие на нормативните актове, за ограничена публичност и селективен избор на фокус-групите за оценка на въздействието.

При тази ситуация смятаме за необходимо да обърнем внимание на МС върху онези недостатъци във формулировките на Наредбата, които според нас ще блокират изпълнението на приетия закон. Бележките и препоръките по-долу са дадени в нумерологична последователност на тeкстовете от Наредбата.

 

***

  

1.     „Чл.1. Тази наредба определя обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието на нормативните актове от компетентността на Министерския съвет, съгласно изискванията на Закона за нормативните актове.“

 

1.1. Мнение:

В чл. 1 намерило място предложението на БСК за добавката - от „компетентността на Министерския съвет“. В същото време обаче трябва да се има предвид, че Министерския съвет е събирателно понятие/колективен орган, чийто членове са отделните министри. От тук следва, че съответните министри също така могат да изработват нормативни актове – виж. чл. 1 на Закона за нормативните актове (ЗНА)   „Този закон цели да усъвършенствува подготовката, издаването и прилагането на нормативните актове.“ Този текст също така не ограничава и правото на депутати да разработват нормативни документи и по този начин парламентарно представените партии да прокарват свои политически интереси.

 

 

 

1.1 Предложение:

1. Чл. 1 трябва да остане в първоначалния си вид, а именно -  Чл. 1. (1) Тази наредба определя обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието на проектите на нормативни актове в съотвествие с чл. 2  и чл. 8 на ЗНА.

2. Навсякъде в текста на наредбата да отпадне израза „закони, кодекси и подзаконови нормативни актове на Министерския съвет“ напр. чл. 5, 10 и т.н.

 

1.2.     Чл.2 на ЗНА гласи:  „Нормативни актове могат да издават само органите, предвидени от Конституцията, или от закон“.

 

1.2.1Мнение

Трябва да се прави разлика между автори на нормативни актове и ролята на Министерския съвет за организиране на тяхната оценка, разглеждане, представяне на обществено обсъждане, внасяне в Парламента и последващо приемане.

 

  1.2.1 Във връзка с изложеното мнение може да се направи следната препоръка:

 

Обхватът на нормативните актове да се прецизира в този член в съответствие с чл. 6 на ЗНА:

-  Чл. 6. Министерският съвет издава постановления:

1) когато приема правилници, наредби или инструкции;

2) когато урежда съобразно законите неуредени от тях обществени отношения в областта на неговата изпълнителна и разпоредителна дейност.

- Чл. 7. (1) Правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност.

(2) Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен.

(3) Инструкцията е нормативен акт, с който висшестоящ орган дава указания до подчинени нему органи относно прилагане на нормативен акт, който той е издал или чието изпълнение трябва да осигури.

 

1.3. Казусът с правомощията на министрите

 

Казусът възниква във връзка с логичния въпрос: как да се третира въвеждането на една инструкция чрез заповед на съответния министър- като конкретизация на разпоредбите или като възможност да се заобиколи въпросната наредба. Смятаме, че това правомощие трябва да се отнася само до заповеди, които регламентират обществени отношения и/или въвеждат икономически зависимости/икономическо влияние върху стопански и граждански субекти.

 

1.3.1Предложение:

         1.3.1 Да се добави нова алинея (2), а съществуващата ал. 2 стане ал.3 със следния текст: (2) „Обект на тази наредба са нормативни актове в съответствие със ЗНА, а така също и актове в т.ч. заповеди на министри и упълномощени за това по силата на закон или Конституцията на Р България, изпълнението на които може да окаже директно или индиректно влияние върху икономическите взаимоотношения между стопански и граждански субекти в страната“

или

         1.3.2 Съдържанието на новата алинея (2) да стане: „Забранява се на министри да издават заповеди, изпълнението на които може да окаже директно или индиректно влияние върху икономическите взаимоотношения между стопански и граждански субекти в страната“

 

          1.3.2 Допълнителни аргументи:

 Тук може да се позовем на проекта на Наредбата за разделно сьбиране и третиране на биоотпадъци, респ. в Глава девета „Изисквания към съоръженията и инсталациите за третиранена биоотпадъци” , а именно:

Чл. 30. Министърът на околната среда и водите утвърждава със заповед инструкции:

1. за определяне на национални технически изисквания към съоръженията за оползотворяване на биоотпадъците, които не попадат в обхвата на приложение № 4 към Закона за опазване на околната среда;

2. за прилагане на нормативните изисквания, свързани с управлението на биоотпадъците;

3. за изискванията към управлението на система за осигуряване качеството на крайните продукти и управление на съоръженията за оползотворяване;

      При този подход е възможно да се облагодетелстват конкретни стопански структури, т.е да се прокарват корпоративни интереси и се улеснява корупцията.

 

         1.4     Чл.8 на ЗНА гласи: „Всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение.“

 

Мнение

Не става ясно защо тази наредба изключва тези нормативни актове. Те също така могат да имат влияние върху икономическото развитие на страната още повече, че решенията на Общинските съвети се санкционират от Областните управители, които са представители на държавната власт – назначават се от Министър-председателя.

 

1.4.1Предложение:

Да се остане предложението в т.1.1

 

1.4.2Аргументи:

Това е необходимо, защото често в общинските наредби се засягат икономическите интереси на населението и стопански субекти – напр. размер на местни данъци като: такси смет, за наем, право на строеж и т.н. Прилагането на наредбата би неутрализирала случаи на конфликти между общинската и областната власт по отношение на решения, породени от корпоративни или политически интереси.

 

***

 

2.  Чл. 4. (1) Оценката на въздействието се извършва въз основа на експертен анализ и се базира на данни.

(2) Процесът по извършване на оценка на въздействието включва провеждане на консултации със заинтересованите страни за предвидените в тази наредба случаи.

 

2.1. Мнение

Не е ясно какво е съдържанието на понятието „експертен анализ“, респ. изисквания към брой, квалификация и компетентност на експертите. Би следвало да се има предвид, че вредите/ползите от един нормативен акт могат да имат директно и индиректно въздействие, респ. да имат влияние върху дейността на други сектори/министерства, извън неговия автор/съставител/разработчик. Как в такъв случай ще се извърши  качествен експертен анализ?

 

2.2.         Предложение:

Да се въведен нова алинея 2, а съществуващата 2 да стане 3, а именно:

(2) При експертния анализ във връзка с оценката на въздействие, авторът/съставителят на нормативния акт подбира експерти с компетенции във възможните и предполагаемите области на въздействие на нормативния акт, и/или възлага на външи експерти/организации дейността по оценка на въздействието.“

 

2.3. Аргументи:

Това ще облекчи и съкрати времето при последващо обществено обсъждане на оценката на въздействието.

 Пример – утайката от една водопречиствателна станция за отпадни води може да се използва за производство на биогаз ( сектор „Енергетика“) или карбонизиране( сектор „Земеделие“ ). Инструкцията за характеризиране на утайки, на биомаса и т.н. трябва да има оценка на въздействие, направено от широк кръг специалисти, а не само от такива от Министерството на околната среда и водите, които нямат и не е задължително да имат тази широка компетентност. Такива примери могат да се приведат в областта на регионалното развитие, науката, енергетиката.

  

***

 

3.  Чл. 5. Централните органи на изпълнителната власт извършват:

1. предварителна оценка на въздействието на проектите на нормативните актове, чиито съставители са те, по реда на глава втора;

2. последваща оценка на въздействието за проверка на резултатите от прилагането на закони, кодекси и подзаконови нормативни актове на Министерския съвет, чието изпълнение е в тяхната компетентност, по реда на глава трета.

 

3.1. Мнение

Законът за нормативните актове не третира само актове на централните органи и изпълнителната власт. Автори на нормативни актове могат да бъдат и депутати, политически партии, общини. Оттук следва, че на техните проекти няма да бъде извършвана оценка на въздействието. По този начин наредбата ограничава действието на закона.

 

3.2. Предложение:

3.2.1. Да се въведе нова алинея 1 на чл.5:

т.1„ Авторите на нормативен акт съгласуват с централните органи и изпълнителната власт, кой техен представител ще извърши оценка на въздействието в зависимост от сектора и компетенцията.

т.2 Изложеното в т.1 не изключва авторите на нормативния акт да възложат такава оценка паралелно на неправителствени компетентни организации, в т.ч.“

 

3.2.2.  Съществуващият текст на чл. 5 става алинея ( 2): „Централните органи на изпълнителната власт извършват:

1. предварителна оценка на въздействието на проектите на нормативните актове, чиито съставители са те, по реда на глава втора;

2. последваща оценка на въздействието за проверка на резултатите от прилагането на закони, кодекси и подзаконови нормативни актове, чието изпълнение е в тяхната компетентност, по реда на глава трета.

 

***

 

4. Чл. 6. Държавните органи и бюджетните организации по смисъла на Закона за публичните финанси, до които са отправени искания от органи, които организират извършването на оценка на въздействието, за предоставяне на сведения или за съдействие във връзка с извършването на оценка на въздействието, са длъжни да предоставят сведенията или да му окажат съдействие при спазване на изискванията на Закона за защита на класифицираната информация.

 

4.1. Мнение

         Достъп до сведения във връзка с оценка на въздействието се гарантира само за държавните органи, респ. на граждански организации, общество и експерти може да бъде отказана такава. Това ще направи общественото обсъждане неефективно, още повече, че срокът за обсъждане е ограничен на 30 календарни дни.

 

        4.2. Предложение:

       4.2.1. Към чл. 6 да се добави нова алинея 2: „Държавните органи и бюджетните организации, до които са отправени искания от организации и експерти, които са регистрирали своето желание да изразят становище по нормативния акт на страницата на МС за обществени консултации, за предоставяне на сведения или за съдействие във връзка с извършването на оценка на въздействието, са длъжни да предоставят сведенията или да  окажат съдействие при спазване на изискванията на Закона за защита на класифицираната информация.“

 

         4.2.2. Към чл. 6 да се добави нова алинея 3: Отговорът от държавните органи и бюджетните организации трябва да предоставят или откажат предоставянето на сведенията/информацията в рамките на 15 (петнадесет) календарни дни, за да може информацията да бъде обработена и оформена в становище по нормативния акт. При необоснован отказ от информация обсъждането на нормативния акт трябва да бъде спряно до изясняване на казуса.

 

         4.3. Аргументи:

         1. Практика е досега, че не всички становища и мнения от общественото обсъждане на  нормативниактове, качени на страницата на МС „Обществени консултации“  се обработват, а някои от тях се скриват – т.е. има селекция на мненията. Пресен случай – становището на СИБ по проектозакона за концесиите, за което има потвърждение от координиращата дирекция „Икономическа политика“, но това становище не беше разпределено на парламентарни комисии за обсъждане на „първо четене“.

 

         2. Без необходими данни и информация, достъпна до обществото (а не подбрани в интерес на авторите на нормативния акт) общественото обсъждане губи своята  коригираща възможност. А съставителят/авторът на нормативния акт попада в клопката на „конфликт на интереси“ – съвместителство на авторство и оценка.

 

***

 

5. Чл. 22. (1) Цялостната оценка на въздействието се състои от доклад и резюме. Резюмето е отделен документ и се изготвя съгласно приложение № 2.

 (2) Докладът на цялостната оценка на въздействието съдържа най-малко:

-количествено и качествено измерение на всички значителни икономически и/или социални и/или екологични въздействия за следващите най-малко три години, водещи до разходите, включително директните за заинтересованите страни, отделни икономически/социални сектори и/или групи предприятия за една година в лева и/или други мерни единици, позволяващи съпоставяне за всеки вариант по т. 4;

- количествено и качествено измерение на всички значителни икономически и/или социални и/или екологични въздействия за следващите най-малко три години, водещи до ползите, включително директните за заинтересованите страни, отделни икономически/ социални сектори и/или групи предприятия за една година в лева и/или други мерни единици, позволяващи съпоставяне за всеки от вариантите по т. 4;

 

5.1. Мнение:

 Един нормативен акт има не само директни, но също така и индиректни разходи и ползи.

 

 

5.2. Предложение:

След директни, да се добави и индиректните... при разходите и ползите.

Същата добавка да се направи в чл. 22, ал.2 т.т. 4 и 5.

 

         5.3. Аргументи:

         5.3.1.„Кръговата“ икономика има влияние върху екологията/климата, върху бизнеса, респ. и върху селското стопанство. Оценката на въздействието на Наребата за опозлозтворяване на биоразградимите отпадъци трябва да включва ефекта/ползите не само от тяхното намаляване като разлагаща се биологична материя, а възможностите да се използват като суровина/ресурс за изработка на търговски продукти за бита и екстериора/ (напр. с участието на отпадъчна пластмаса), като енергиен ресурс и т.н. Т.е тя има влияние не само върху политиката на една община в областта на околната среда, но също така в енергийната и икономическата й политика.

 

         5.3.2. Така по-добре ще се изпълни и указанието в чл. 22, а именно: Чл. 22. (1) Цялостната оценка на въздействието се състои от доклад и резюме. (2) Докладът на цялостната оценка на въздействието съдържа най-малко:

- изброяване и описание на възможни варианти за постигане на заложените цели, както и описание на варианта “Без намеса“;

-количествено и качествено измерение на всички значителни икономически и/или социални и/или екологични въздействия за следващите най-малко три години, водещи до разходите, включително директните за заинтересованите страни, отделни икономически/социални сектори и/или групи предприятия за една година в лева и/или други мерни единици, позволяващи съпоставяне за всеки вариант по т. 4;

- количествено и качествено измерение на всички значителни икономически и/или социални и/или екологични въздействия за следващите най-малко три години, водещи до ползите, включително директните за заинтересованите страни, отделни икономически/ социални сектори и/или групи предприятия за една година в лева и/или други мерни единици, позволяващи съпоставяне за всеки от вариантите по т. 4;

 

 ***

 

6. Чл. 34. Органът, в чиято компетентност е изпълнението на нормативния акт, извършва последваща оценка на въздействието:

1. на новите закони, кодекси и подзаконови нормативни актове на Министерския съвет в срок до 5 години от влизането им в сила;

 

            6.1. Мнение

 Изразът до 5 години може да се тълкува  и като „ на всеки 5 години“. Такива срокове са твърде дълги за  динамиката на икономическото развитие.

 

6.2. Предложение:

Срокът от 5 години да се замени с 3 годишен срок.

 

6.3. Аргументи:

Три годишният срок съвпада с мандата на едно правителство, което обикновено в първата година от мандата си, прокарва нормативни актове, които произтичат от платформата, с която тя е получила доверието да състави кабинет. Този срок ще принуди законотворците да се замислят дали един нормативен акт няма да има негативно влияние върху обществено-икономическото развитие на страната и да изгубят доверието на електората. Т.е по време на своето управление правителството ще има възможност и задължение да направи и оценка на въздействието на разработените и приетите от него нормативни актове.

 

***

 

7.  Приложение № 1 към чл. 16. Формуляр за ЧАСТИЧНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО и Приложение № 2 към чл. 22, ал. 1 Резюме на цялостна предварителна оценка на въздействието

 

7.1. Предложения:

7.1.2 В т.5 на формуляра за частична оценка да се включи :

- Влияние върху държавния бюджет и степен на влияние – силно/слабо;

 

- Влияние върху общинските бюджети и степен на влияние – силно/слабо;

 

7.1.3. В т.13 да се добави“ „ или от други международни документи/ангажименти“.

 

7.2.  В окончателната оценка:

7.2.1. При „Какво е разпределението на годишните разходи според размера на предприятията?  да се добавят и големи предприятия  в т.ч. и с чуждестранно участие.

 

7.2.2. В раздела „Ключови рискове“ да се добавя и следните въпроси:

         - Има ли влияние нормативният акт върху държавния или общинския бюджет;

         - Има ли нормативният акт влияние върху икономическата сигурност на страната;

 

         7.3. В  раздела „Описание и обхват на основните ползи“ да се включат и „ползите“, а не само разходите.

 

         7.4.  В  Приложение № 3 към чл. 26. КОНСУЛТАЦИОНЕН ДОКУМЕНТ ЗА ПРОВЕЖДАНЕ НА ОБЩЕСТВЕНИ КОНСУЛТАЦИИ, 1. ОСНОВНА ИНФОРМАЦИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНАТА КОНСУЛТАЦИЯ, в т. 1.4. Съответствие със Стандартите за провеждане на обществени консултации, да се добави “и основните принципи на публичност, без дискриманиця и цензура на мнения и предложения“.

 

7.4.1. Аргументи:

          1. Пример за ангажиране на държавния и общинските бюджети в проектозакона за концесиите по отношение на несамофинансиращите се концесии.

 

          2. Ще се гарантира спазването и публичност на:

           - чл. 31 от Наредбата, а именно:“ (1) Администрацията на Министерския съвет съгласува извършените частични и цялостни оценки на въздействието по реда на чл. 30б и 30в от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация;

             - чл. 42. След извършването на последваща оценка на въздействието се осигурява нейната публичност по подходящ начин, като задължително се публикува на интернет страницата на съответния орган и на Портала за обществени консултации в срок до 30 дни от изготвянето й. За публикуването на Портала за обществени консултации, извършената последваща оценка на въздействието се изпраща в администрацията на Министерския съвет.

 

           8 Във връзка с т.1.4 . да се включи в заключителните разпоредби и параграф 3 „ Препоръчва на общинските съвети да разработят  общински наредби за разработването и съгласуването на нормативни актове от тяхната компетеност“.